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【綠逗麻辣鍋 社論】【陳師孟】權力劃分的「五.四.三」─ 論監察院與考試院的存廢

綠色逗陣網站,每個月20日,刊出一篇「社論」,以做為對新政府的建言。

 

權力劃分的「五.四.三」─ 論監察院與考試院的存廢

文/陳師孟

     

      西方民主法治國家一般依據「三權分立」的原則組成政府,也就是中央政府內部分為立法、行政、及司法三個部份,各司其職、互相制衡,不會有任一者被壓抑、也不容許任一者獨大。有人指出,這個原理最早出自1748年法國孟德斯鳩 (Montesquieu) 的《法意》一書,但若非美國幾位開國元勳的慧眼,在1787年的「制憲大會」將之寫入全世界第一部成文憲法中,權力分立的政府架構或許不會成為全球民主國家憲政設計的藍本。推動立憲最力的「聯邦論者」三傑之一的麥迪遜 (James Madison),對三權分立清楚闡述:「若把立法、行政、司法所包含的權力全部託付在相同的手中,不管這是一個人、少數人、或許多人,也不論是世襲的、自封的、或民選的,都大可就此宣稱這是暴政的定義」。可知權力分立的用意不只在避免暴政,更是要防範合法產生的暴政或民選的獨裁,就像當年納粹黨的希特勒也是民選產生,唯其所有權力一把抓,以元首之姿霸凌議會與法院,結果為惡造孽遠遠超過世襲的沙皇或天皇。

      所以權力分立的第一要義就是各項權力不能「一手掌握」,而且相互間要能產生有效的「制約與平衡」(checks and balances)。以美國的三權架構為例,行政首長、國會議員、甚至部份檢警司法人員都是民選產生,讓各自有獨立運作的民意基礎與權力來源;但更重要的是存在於三權之間的競合關係,或更激烈的相剋設計。比方說,行政與立法在法案與預算上站在對立面是常態,而高階司法人事如大法官或聯邦法官,需經行政提名與立法同意,讓司法不能高高在上、無拘無束;但司法部門又虎視耽耽監督前二者,官員、議員犯法與庶民同罪之外,司法者更以社會正義的最後一道防線自居,若立法者制定惡法或主政者執行惡法,別想越過獨立審判的雷池。美國新任的強人總統川普剛上台,企圖簽署一連串的「總統行政命令」來實踐競選政見,卻被幾位聯邦法官連續以「違憲」打了回票,這些法官的任命都要經過總統的,但不會因此放水,由此充分展示三權分立制的制衡作用,特別是司法的獨立超然。

      瞭解了權力分立的用意之後,接下來的問題是:何以只分為三權呢?四權或五權不好嗎?分得越細會不會作用更大?其實權力如何劃分是有一定原理的,不是隨人高興就好:政府行使權力的對象乃是人民,亦即國家權力展現的起點是政府、終點是人民,因此只要把政府與人民之間的「權力界面」劃分清楚,就知道該分為幾權。我們可以想像,政府要依法來治理人民,首先當然要「有」法,其次要「執」法,最後是「釋」法。也就是說,政府必須先有權訂定法律,讓人民有所依循;其次政府要有權執行法律,對人民的管理於法有據;最後政府要有權詮釋法律、判定法律適用與否,據以對人民做出公平的裁罰或救濟。既然政府與人民的法律關係不外就是這三個界面或階段,對應的立法、行政、司法三權就足夠涵蓋周全,不必再畫蛇添足。


(三權與五權分立比較,圖/基測重點匯集)

      三權分立之說在美國實施了百餘年後,傳到孫文的耳中,不知是否有意增添一些中國特色,大筆一揮,加上考試與監察兩權。有時想想,我們這些活在廿世紀末與廿一世紀初的台灣人,還真是三生有幸:古往今來全球幾百億人來了又走,敢說只有我們這一小撮領教過這部「五權憲法」,不是嗎?

 

      依《中華民國憲法》,考試權「掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」(第83條),洋洋灑灑11項;至於監察權,是要「行使同意、彈劾、糾舉、及審計權」(第90條),同意權被增修條文第7條刪除後,也還有3項內容。孫文獨創的這兩權表面上各有不少重要的功能,令人懷疑孟德斯鳩老兄是不是頭腦有孔,怎麽在政府體制的設計上留下這麽多漏洞,好在有中國的孫文來補遺。不過仔細斟酌不難發現,考試與監察兩權有一個共同的特性,是與西方的三權大異其趣的,那就是這兩權都以廣義的「公務人員」為行使對象,而與一般非任公職的人民風馬牛不相及。換句話說,孫文的「添加物」其實脫離了前述政府與人民間的法治關係,而只是為了應付政府內部組織與管理的需要所制定出的規則,層次遠低於前三權;譬如考試是遴選公務員的程序,監察是處置公務員怠忽職守的機制,這些或許有助於公務員的素質與公家機關的效率,但對促進民主法治的實現,似乎無濟於事。

      即使針對政府內部防弊的需要而言,考試權與監察權的實際效用也有待商榷。先論考試權,這本是沿襲中國的科舉制度而來,在古代政府官員多被皇親國戚、世家大族所壟斷,造成「近親繁殖」的惡性循環。因此由國家考試產生的「士大夫」階層,打破門第之限、促進公平競爭,確有提高官員素質、政府效能、與提升社會讀書風氣的作用;然而科舉更有黑暗的一面,自古以來,科舉也是一種政府攏絡、控制、甚至奴化讀書人的手段,因為任官需先經過統治者的篩選過濾,使大部分讀書人為求及第,思想漸被狹隘的儒家「君君臣臣」或「士為知己者死」所束縛,無論是眼界氣度、自主創造、獨立思考都被大大侷限,這是何以科舉在中國實施了千餘年,結果到了清朝末年國力乃不堪一擊、飽受列強凌辱。孫文推翻滿清、創建民國,在其五權憲法中卻又讓科舉制度在考試權上借屍還魂,並沒有學到教訓。

      再後國民黨政府自中國大陸潰逃至台灣,老蔣假借實施憲政,把考試任官制度做為鞏固統治權的工具性質,益加發揚光大。具體的做法有二:一是國家考試以「分省定額」規定,保障外省族群的錄取名額,用「全中國」總人口做基數,訂定各省考生錄取上限,於是在台灣只占人口15% 的「外省人」,分配到98% 以上的名額,而占85% 的「本省人」,只能競爭不到2% 的名額,本省籍考生形同背負「原罪」,即使分數較高,仍可能慘遭淘汰,如此蓄意造成公務體系「黨國一體」的族群結構,方便「外來少數」統治「本土多數」。二是開辦「甲等特考」,這是蔣家父子侵犯智慧財產權,對孫文考試權的加碼濫用,主要是為了一群在政府機關佔高職等缺、卻又不具高考資格的外省權貴子女,甲等特考是這批「黑官」漂白的大澡缸。這種考試因人設科,量身打造,時常是一人一科的同額考試,雖有面試及論文審查,但這兩項完全由高層內定的審查者控制,所以仍是虛應故事,難怪被謔稱「假考」。「台版太子黨」甲考紅榜包括馬英九、宋楚瑜、蔣孝嚴、錢復、李慶珠、徐立德、毛治國、胡志強、黎昌意等等,族繁不及備載,都是透過這個旁門左道取得任官資格。


(甲等特考?假等特考?圖轉自部落格中國國民黨 《假等特考》人物一覽表)

      另有一些善於迎合統治者的「台籍」人士,包括最近頗受矚目的伍錦霖,當初受惠於甲考、終至被「系出同門」的馬英九任命為考試院長,真是惺惺相惜、「佳話」一則。另一位日前大出風頭的陳庚金,第一次甲考未取,怪口委不公,第二次才過關,以後也曾擔任考試院考選部次長等職;這次露面是支持郝龍斌參選國民黨主席。日前因為小英總統執政重點工程的「年金改革」涉及考試院的執掌,這兩人逮到機會,對新政府「年改政策」公然表示不買帳,甚至公開鼓動公務員「能撈就撈、能混則混,拖垮(新)政府」,一葉知秋,甲考的高材生多是這種貨色。

      科舉考試的原意是在防止特權把持政府,但道高一尺魔高一丈,在中國國民黨蔣氏父子操控之下,進化版的考試權反而成了特權治國的溫床,這是何等諷刺的事。即便甲等特考在李登輝總統時代已經廢止,但多年來由國家考試「遴選」出來的一般公務人員,尤其是目前的退休一族,不但不是棟樑之材,反倒大多是台灣社會最保守反動的一群,以「全國公務人員協會」理事長李來希為代表,一碰到公務人員年金改革的議題,就說:「不能有針對性的改革」,一提到取消18% 優利存款制度,就說要「嚴格遵守法不溯及既往原則」,這已經公然以「既得利益」取代「忠黨愛國」為其中心思想,出盡了國家考試的洋相。

      筆者二十多年前訪問新加坡捷運當局,被告知他們員工來自十多個國家,都是該單位自行招募而來,每個人的敘薪沒有一定標準,全看其學經歷與任內表現,既不需國家考試、也不用統一銓敘;就算是最看重考試的日本,對國家考試也只設置在文部省的一個內部單位;而美國2百萬聯邦公務員的各項管理,只靠一個類似我們「人事行政局」的「人事管理辦公處」(OPM) 就搞定。孫文為考試銓敘這種瑣事另設一權,與另三權平起平坐,舉世獨此一家;可是「獨一」與「第一」有相當不同的含意:舉世「第一」表示是別人都跟不上的創新見解,舉世「獨一」則表示是別人都不想跟的荒謬念頭。考試權是走入歷史的時候了,如果不能靠修憲讓它「猝死」,至少也應該逐步刪光預算讓它「安樂死」。

      那麽監察權又是如何?監察權是對公務人員「有失職或違法情事」,可以提出糾舉與彈劾,這種以防弊為主旨的設計,應該比較不會像考試或銓敘那樣,反而滋生特權橫行的流弊。不過不論是失職或違法,本來都各有管轄的機制:一般公務員違法,當然屬於司法權的行使範圍,與百姓同樣應移送檢調與法院;而公務員失職,則是由其隸屬的單位主管負起導正處分的責任,官僚體制講究層層節制 ─ 從股長、科長到部長、院長 ─ 就是為了內部監控,所以也非乏人可管。因此就一般公務員而言,維護官箴其實不勞另設一個高高在上的監察權,孫文的第五權只是疊床架屋之舉。

      但是監察權是否也該和考試權同步走入歷史,讓五權回歸三權呢?雖然長久以來,許多綠營有識之士都有此議,我們倒是在此呼籲「刀下留人」;我們認為目前台灣需要的,乃是一個立法、行政、司法、加上監察的「四權憲法」。理由就在現行《憲法》第99條;「監察院對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾,適用本憲法…之規定」,意思是,監察院的職權行使並不限於行政院的狹義公務員,而幾乎涵蓋全體公職人員,只除了民選的立法委員與監察委員本身。這個延伸的範圍,讓監察權的設置意義得以超越前述的政府內部管控,而驟然提升至權力制衡的層次,對不肖考試委員可以逼其就範、對不肖司法人員尤其可以迎頭痛擊。我們要強調,權力劃分是手段,權力制衡才是權力劃分的最終目的,是以任何有助於制衡的劃分方式,都有其存在價值,應該重視。


(監察院,圖轉自監察院101年度攝影得獎作品)

      那麽何以三權分立對西方民主國家的權力制衡很夠用,對台灣就需要監察權來參一腳?關鍵在於「司法獨立」在美國是立國傳統,在今天的台灣則是天方夜譚。三權分立有如三足鼎立,不能有任一足跛腳,否則權力制衡就破功。在台灣過去半個多世紀,司法受到主政者宰制霸凌,就是中國國民黨得以遂行專制統治的主因。在兩蔣時代對異議者的軍法審判固不必說,即使進入廿一世紀,司法繼續扮演中國國民黨的幫兇、甚至打手角色,一些惡檢與惡法官借「獨立辦案」為名、以「自由心證」為辭,一方面構陷追殺阿扁與扁朝政務官,另一方面為馬英九從台北市長以來的不法極力脫罪,甚至到政權已三度輪替的今天,還想為不當黨產護航,效忠特定的意識型態、服務特定的政黨利益。司法最後防線一旦潰堤,社會公義必遭踐踏,所以新政府要想落實轉型正義,司法除垢、恐龍退場,絕對是首要之務。

      但問題是,這些司法敗類躲在「任期終身保障」的金鐘罩下,笑罵由人、好官我自為之,其奈我何?但他們忘了監察權正是他們的剋星;不只如此,三年前國民黨還把持立法院之際,居然在行使監委同意權的案子上,粗心大意剔除了馬英九提名的11人,留下小英政府可以即刻補提名的空間,百密終有一疏,成為割除司法癌細胞的契機。小英總統若能賦予這批監察院新血「不打蒼蠅、三分打老虎、七分打恐龍」的任務,在所剩任期之內實現「司法河清」的理想境界,這應是一位以國家與人民為念的領袖,能對台灣所做的最大貢獻。

      三權乎?五權乎?四權如何?

 
 
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