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【綠逗什錦】【金守民】論國家制度化

論國家制度化

文/金守民

 

      詹姆斯.馬爾登教授去年夏天在《綠逗網站》上刊登的「民主自治之根基」,用歷史的觀念來解釋,最早在英國建立的陪審團制度是如何演變,成為英美國家的自治及民主的根基。這篇文章最直接的是在討論陪審團制度,而再深入一點的意境是在思考現代政治學、政治史上一個很重要的概念,所謂的 state formation,常常翻譯成「國家形成」,不過在此我翻譯成「國家制度形成」或「國家制度化」。英文「state」這一字很妙,我看過的中文翻譯都叫「國家」或「政府」:不過「state」不等於「nation」,有國家 (nation),不代表有政府 (state);而有政府也不代表一定有國家。「State」的意義,依我自己的解釋,是政府系統已經根深柢固成為人民日常生活中的狀態,在社會上長久經營,超越傳統、地方、人情的慣例與制度,也就變成組織全民的國家基礎。就如開車看到紅燈就停,沒有正常人會把這種現像當做統治者的陰謀,而是把它視為維持交通安全的基本設施。

      馬爾登教授的文章最終的論點,是在談國家制度如何形成,如何久而久之成了鞏固政治體制的根基;以陪審團制度的歷史,講到民主人權如何在國家內「制度化」。從這篇文章可以看出國家制度化有幾個重點:第一、國家現代化需要基礎,而這基礎一方面牽涉到時間的因素,另一方面也有社會結構與政治體系的因素。從陪審團制度的歷史來看,英美國家的自治精神有堅固的基礎,因為陪審團制度歷史悠久,在英國實施已經過一千年。馬爾登教授談的是一個自治機制,其實政府制度無論好壞,都佔歷史優勢,都是實施時間越久要改變越難。結構健全的法治民主體系貫徹越久,短期越難改成一黨專政的國家;而一黨專政很久的體系,要隔夜就變成民主國家也很困難。因為結構性的東西,要徹底的改造就要一步步的拆解,不是有權勢的人喊個口令就做得到的事;從結構上來講,現代化的國家皆是因為有先人建立了根基。


(
「state」和「nation」的不同,圖/部落格historiaetageografia3)

      今天很多台灣人欣賞「先進國家」的繁榮、人權、與尊嚴,並非這些國家的人民DNA特別傑出、有獨特的「民族性」、或比較偉大的道德觀或「文明素質」,而是他們的先人設立了有益現代化的政府機構與政治制度。所以追求民主、人權、現代化,要從自己體系,自己先人的作為談起。就如馬爾登教授所談,世界上許多人響往民主、自由,但是經歷過辛苦的抗議活動或革命,他們的國家最終仍然回歸到獨裁強人體制;問題不在「心意」,而在「制度」與「結構」。

      其次、英國君王實施陪審團制度,最早是因為要給自己統治上的方便,為了省錢省力,就叫人民自己執行政府的工作,這表示在歷史上統治者為了統治的方便,可以形塑最終有益於人民權利的機制。這也表示,即使現在還不是民主的國家,其實多少還是存有基礎結構,最終可以改造成現代化、民主制度化的國家,所以凡是要追求民主,第一個功課必然是從自己的體系來找出民主化的根基。

      古今世界上很多國家都經歷過「國家制度化」:稅收、法治、交通系統、下水道、水利與電力、人口調查與管理、公立教育機構、考試制度、健保制度等,些都是國家制度形成的基礎。統治者為了擴張自己的權利,把自己政府系統化,深入人民生活面,而最終的結果卻組織了人民,讓社會大眾對政府各方面運作有利害關係的認知,對國家大局也有共識。很討厭日本「外來政權」的人,結婚、生子了還是會去戶政事務所通報,雖然台灣的戶籍制度是日本人設訂的。而痛恨蔣介石獨裁的人,也不會主張撤銷「三七五減租」土地改革,堅持回到一百年前台灣大地主的時代。再來,台灣兩大黨都知道健保有財務問題,但只能逐步維修改進,不能整個系統都取消;民間對健保制度有意見,是要政府做的更好,但是若全盤取消,不但會輸了選舉,也會連累了跟健保系統相關的經濟體。

      我自己本身不欣賞任何「外來政權」,也不認為世界上有些民族特別優秀,畢竟統治者當初設計這些制度是為了自己方便統治,從社會上得到他們要的利益,不是為了給予台灣人尊嚴或人權才建立體制。不過我欣賞台灣人直覺上對政府制度化的喜愛,了解他們自己的民生利益:外來政權回家之後,他們蓋的東西、做的建設,像鐵路、灌溉系統、戶籍制度,是大家集體擁有、共同使用的資源,要好好維修、利用,不必拋棄浪費。

      一個結構堅固、現代制度化的體系,比較不容易受侵犯濫用,而結構弱、不夠制度化的體系,就比較容易受到剝削與壓迫。台灣人或許認為美國人都很先進,不過在美國,沒有經歷過「制度化」的地方比台灣還落後。你有看過美國人住的社區沒有汙水道、公衛設施的嗎?連買房子都不可能的嗎?舉西維吉尼亞州的礦業區為例,貧窮不用說,人民有錢也買不到房子,因為整大片土地都是英國的大地主幾百年來所擁有,他們土地只能一次幾千、幾萬英畝整筆買賣,大財團與礦業公司利益交換,不賣給普通人。以前美國礦業雇用大量礦工的時代,很多人搬到西維吉尼亞礦業區工作,也在那邊有了家庭。不過社區一切的基礎設施都是大財團蓋的,一旦礦業蕭條,大財團不再需要工人、也不需要維持任何社區,就把所有基礎設施都拿走,所以留下的人沒有任何汙水道或汙水處理,他們的排洩物直接排放到河川。現代採礦都已經機械化,社區的人長期失業以外,機械化的結果也是極端的汙染,機器直接把整座山頂削掉,取了有價值的礦質後,就讓泥土崩塌到河川裡。


(西維吉尼亞州出路難尋。圖/AFP,鉅亨網)

      這種情況就是,有政府、沒制度化,對人民沒有什麽好處。大財團已經把社區的基本設施、可用資源帶走,地方窮,沒稅收,政府連基礎建設也沒得運作。要是你自己開車經過西維吉尼亞礦業區,你會看到有一大片的空曠,而房子都離馬路很近,好像一排房子都擠在路邊。當地居民的前輩早期是為了工作搬到社區定居,土地不屬於他們,他們只能租房子住。他們窮,地方政府卻沒有制度化,有選票沒有什麽用,歷任的官員許多只對大財團友善,有良心要作事的卻沒有機制可以運用。活在世界上最富有的國家,當地的人民不會餓死,大多靠政府社福救濟。年輕人可以逃的就逃,大多到城市裡工作,留下來的是老弱婦孺,很多精神上的憂鬱長期靠止痛及抑鬱藥物撐著,吃很多垃圾食品,環境污染也是多病的原因。

      長期不在意政府制度化的民眾,比較不會以結構、政策、或「大局」來論政治,而會以私人喜好與個別政治人物的表現來談政府。在西維吉尼亞礦業區,礦工的後代長期失業,這次美國總統大選,他們大多投給川普也不意外。他們希望有一個強人會來拯救他們,給他們工作與繁榮。他們的社區本來就沒有「制度化」,他們不了解「制度化」是什麼,也不會去要求。對他們唯一深入的「制度化」,就是歐巴馬總統在全國建立的健保制度,這些長期失業的礦工民眾一旦熟悉了這個制度,即使川普是他們選出的總統,仍然強力反對共和黨國會要取消這個制度,導致最後他們選區的共和黨籍參議員也出面反對自己黨取消歐巴馬健保的政策。


(西維吉尼亞社區現況,圖/Al Jazeera America深度報導)

      當年我親眼看到西維吉尼亞的狀況時,非常驚訝,也想了解為什麽有美國社區沒有基礎設施;其實,要了解這件事,就要了解美國獨立的歷史。獨立戰爭是在18世紀末,但正式獨立後接下來要有不斷的努力,給予人民「實質獨立」的好處,這是一個漫長的過程;獨立革命後英國政府回家了,但是英國大財團沒有回家,他們還是擁有美國很多土地與利益,在許多地方還有很大的權勢。國家名義上是獨立,但是土地、技術、機器、權利都還是屬於大地主與大財團,這些利益團體許多都還跟英國權貴有連結。美國一直到19世紀都還是落後於英國的國家,很多地方就像今天的西維吉尼亞。要到第二次世界大戰時,英國需要美國軍力的支持,小羅斯福總統的政府透過官方談判,才一步步的把土地權要回來,叫大財團釋放權益,讓居民可以在地方上買賣房子,國家取得經營社區的權利,持續的建設地方,從事基礎設施,讓人民生活有制度化的保障。國家就是這樣子的過程建設結構、鞏固基礎;當你看到西維吉尼亞蕭條的鄉下社區,你就是看到了「實質獨立」的過程還沒完畢的美國。

      我認為台灣不只要法治,而且進一步的,要「國家制度化」:食安、環保、司法制度化。台灣已經經歷過幾百年的「制度化」,有基礎設施、教育制度、公務體系、戶籍制度、交通系統等,現在更需要進一步的制度化,來強化社會結構、凝固國家意識。台灣的現代制度化,是鞏固國家基礎不可缺的長期過程。有了政府制度,民眾知道生活有長期的保障,食安、環境、司法都不是靠私人關係、黨派、地方角力、或碰運氣,而是以法治機構來走一定的法律程序,大家也會對國家前途有共識。許多台灣人不能了解人怎麽可能生活在沒有健保、沒有高鐵的世界,也希望政府可以進一步保障食安、自然環境,這是一個好現像。

      台灣國家制度化在此是以理想、概念來談,至於台灣各方面實際的制度化,就需要有心、有能力的官員來創造堅固、超越人情利害的機構。回到馬爾登教授的觀點,要蓋持久強固的結構,就需要自己有好的基礎,也就是要多多研究自己的歷史,自己的先人的作為,島上曾經發生過的事,這些都是國家擁有強固結構的要素。最終,人民的團結一方面靠精神上的意識,而結構上也要靠全台灣國家制度化。

 

 

 

作者:金守民

現職:清華大學外語系副教授,畢業於美國哈佛大學英美文學博士,專門研究西方中古世紀和早期現代文化與歷史、英國文學史、知識暨文化史。

自述:幾百年前移民來台的中國人的後代,感謝台灣這土地給我家幾百年來落地生根的機會,讓我們當台灣人。

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